政府采購與招標(biāo)投標(biāo)的差異
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發(fā)布時(shí)間：2019-11-04
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近年來，國務(wù)院及其有關(guān)部門陸續(xù)頒布了一系列政府采購與招標(biāo)投標(biāo)方面的制度文件，地方人大及其常委會(huì)、人民政府及其有關(guān)部門也結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)和需要，相繼制定了地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，各項(xiàng)法律制度逐步完善。目前，政府采購和招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域都各自形成了一套較為完整的制度體系，但二者在適用范圍、采購方式、評審方法等方面存有差異，筆者結(jié)合法律規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對其進(jìn)行了梳理。
哪些工作歸于政府采購制度的適用領(lǐng)域？哪些操作屬于招標(biāo)投標(biāo)制度的管轄范圍？《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）與《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）對這一問題開門見山地進(jìn)行了回答。
《政府采購法》第二條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行的政府采購適用本法。本法所稱政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定：在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。其第三條進(jìn)一步明確，在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)，如，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目；使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。該條說明《招標(biāo)投標(biāo)法》適用的主體范圍較為廣泛，即只要在我國境內(nèi)進(jìn)行工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，無論哪類主體都要執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》。
此外，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《政府采購法實(shí)施條例》）第七條還針對工程項(xiàng)目在上述“兩法”的適用范圍方面作出了具體界定。
根據(jù)《政府采購法》第二十六條與《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號(hào)）的規(guī)定，政府采購可采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)，競爭性磋商以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。其中，公開招標(biāo)還被認(rèn)定為政府采購的主要采購方式。
相對來講，《招標(biāo)投標(biāo)法》要求的“購買”方式就精簡很多了，分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國家發(fā)展改革委令第16號(hào)）對招標(biāo)限額做了細(xì)化規(guī)定，施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在400萬元人民幣以上的；重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項(xiàng)合同估算價(jià)在200 萬元人民幣以上的；勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬元人民幣以上的；同一項(xiàng)目中可以合并進(jìn)行的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，合同估算價(jià)合計(jì)達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，必須招標(biāo)。
競爭性談判、詢價(jià)、單一來源采購與競爭性磋商只適用于政府采購制度，而公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)是政府采購制度與招標(biāo)投標(biāo)制度共有的，筆者對兩項(xiàng)制度下的公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)的評審方法作了比較性分析。
參照《政府采購法實(shí)施條例》第三十四條的規(guī)定，政府采購招標(biāo)評標(biāo)方法分為最低評標(biāo)價(jià)法和綜合評分法。技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評標(biāo)價(jià)法。另外，依據(jù)《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）（以下簡稱“87號(hào)令”）第五十五條第一款規(guī)定：綜合評分法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求，且按照評審因素的量化指標(biāo)評審得分最高的投標(biāo)人為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法。
而在招標(biāo)投標(biāo)制度下，根據(jù)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，評標(biāo)可以采用綜合評估法、經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法或者法律法規(guī)允許的其他評標(biāo)方法。這與政府采購制度下的評審方法相比，不僅名稱不同，具體的實(shí)施細(xì)則也有區(qū)別。采用綜合評估法的，應(yīng)當(dāng)對投標(biāo)文件提出的工程質(zhì)量、施工工期、投標(biāo)價(jià)格、施工組織設(shè)計(jì)或者施工方案、投標(biāo)人及項(xiàng)目經(jīng)理業(yè)績等，能否最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)要求和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審和比較。采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)文件能夠滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求的投標(biāo)人中，評審出投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)人，但投標(biāo)價(jià)格低于其企業(yè)成本的除外。
筆者查閱工作所在地的《江蘇省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)評標(biāo)辦法》后發(fā)現(xiàn)，其明確評標(biāo)辦法包括，“綜合評估法”“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”“合理低價(jià)法”“合理價(jià)隨機(jī)確定中標(biāo)人法”和法律、法規(guī)規(guī)定的其他方法。其中，綜合評估法一般適用于技術(shù)復(fù)雜或者特大型工程。經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法、合理低價(jià)法、合理價(jià)隨機(jī)確定中標(biāo)人法，適用于具有通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者招標(biāo)人對其技術(shù)、性能沒有特殊要求的工程。中小工程提倡采用合理價(jià)隨機(jī)確定中標(biāo)人法。
具體來看，對于政府采購中的綜合評分法和招標(biāo)投標(biāo)制度下的綜合評估分，二者在價(jià)格分及基準(zhǔn)價(jià)的確定上也是有分別的。
87號(hào)令第五十五條第五款指出，貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于30%；服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于10%。執(zhí)行國家統(tǒng)一定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和采用固定價(jià)格采購的項(xiàng)目，其價(jià)格不列為評審因素。其第六款進(jìn)一步指出，價(jià)格分應(yīng)當(dāng)采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿分。其他投標(biāo)人的價(jià)格分統(tǒng)一按照“投標(biāo)報(bào)價(jià)得分=(評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)／投標(biāo)報(bào)價(jià))×100”的公式計(jì)算。
相比而言，招標(biāo)投標(biāo)制度中的計(jì)算方法則更多元化一些。按照《關(guān)于印發(fā)﹤標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備采購招標(biāo)文件﹥等五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2017〕1606號(hào)）的規(guī)定，江蘇省省招標(biāo)辦制定了適用于招投標(biāo)的《江蘇省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)資格預(yù)審文件示范文本（2017年版）》《江蘇省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)文件示范文本（2017年版適用于資格預(yù)審）》《江蘇省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)文件示范文本（2017年版適用于資格后審）》。其中，《施工招標(biāo)文件示范文本》第三章“評標(biāo)辦法”分別規(guī)定了經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法、綜合評估法和合理低價(jià)法三種評標(biāo)方法，供招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目具體特點(diǎn)和實(shí)際需要選擇使用。進(jìn)一步規(guī)范施工招標(biāo)的資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件編制和評標(biāo)活動(dòng)，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的公開、公平和公正。招標(biāo)人選擇使用綜合評估法的，各評審因素的評審標(biāo)準(zhǔn)、分值和權(quán)重等由招標(biāo)人根據(jù)有關(guān)規(guī)定和招標(biāo)項(xiàng)目具體情況確定，其評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)的計(jì)算，提供了以下五種方式，即：
方法一：以有效投標(biāo)文件（有效投標(biāo)文件是指初步評審合格的投標(biāo)文件，下同）的評標(biāo)價(jià)（評標(biāo)價(jià)是指經(jīng)澄清、補(bǔ)正和修正算術(shù)計(jì)算錯(cuò)誤的投標(biāo)報(bào)價(jià)，下同）算術(shù)平均值為A〔當(dāng)有效投標(biāo)文件≥7家時(shí)，去掉最高和最低20%（四舍五入取整）后進(jìn)行平均；當(dāng)有效投標(biāo)文件4-6家時(shí)，剔除最高報(bào)價(jià)后進(jìn)行算術(shù)平均；當(dāng)有效投標(biāo)文件＜4時(shí)，則次低報(bào)價(jià)作為投標(biāo)平均價(jià)A〕。
評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)=A×K，K值在開標(biāo)時(shí)由投標(biāo)人推選的代表隨機(jī)抽取確定，K 值的取值范圍為95%-98%。
方法二：以有效投標(biāo)文件的評標(biāo)價(jià)算術(shù)平均值為A〔當(dāng)有效投標(biāo)文件≥7家時(shí)，去掉最高和最低20%（四舍五入取整）后進(jìn)行平均；當(dāng)有效投標(biāo)文件為4-6家時(shí)，剔除最高報(bào)價(jià)后進(jìn)行算術(shù)平均；當(dāng)有效投標(biāo)文件＜4時(shí)，則次低報(bào)價(jià)作為投標(biāo)平均價(jià)A〕，招標(biāo)控制價(jià)為B，則:
評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)=A×K1×Q1+B×K2×Q2
Q2=1-Q1，Q1取值范圍為65%-85%；K1的取值范圍為95%-98%；Q1、K1值在開標(biāo)時(shí)由投標(biāo)人推選的代表隨機(jī)抽取確定。K2的取值范圍，建筑工程為90%-100%，裝飾、安裝為88%-100%，市政工程為86%-100%，園林綠化工程為84%-100%，其他工程88%-100%。K2由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中明確。
方法三：以有效投標(biāo)文件的次低評標(biāo)價(jià)為評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)。
方法四：以合理最低價(jià)作為評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)。
對有效投標(biāo)文件工程量清單中的分部分項(xiàng)工程項(xiàng)目清單綜合單價(jià)子目（指單價(jià)）、單價(jià)措施項(xiàng)目清單綜合單價(jià)子目（指單價(jià)）、總價(jià)措施項(xiàng)目清單費(fèi)用（指總費(fèi)用）、其他項(xiàng)目清單費(fèi)用（指總費(fèi)用）等所有報(bào)價(jià)由低到高分別依次排序。
當(dāng)有效投標(biāo)文件≥7家時(shí)，先剔除各報(bào)價(jià)中最高的20%項(xiàng)（四舍五入取整）和最低的20%項(xiàng)（四舍五入取整）后進(jìn)行算術(shù)平均；當(dāng)有效投標(biāo)文件為4-6家時(shí)，剔除各報(bào)價(jià)中最高值后進(jìn)行算術(shù)平均；當(dāng)有效投標(biāo)文件＜4時(shí)，取各報(bào)價(jià)中的次低值。由此計(jì)算出分部分項(xiàng)工程項(xiàng)目清單綜合單價(jià)、單價(jià)措施項(xiàng)目清單綜合單價(jià)、總價(jià)措施項(xiàng)目清單費(fèi)用和其他項(xiàng)目清單費(fèi)用，再按招標(biāo)清單所列費(fèi)率計(jì)算規(guī)費(fèi)、稅金，得出一個(gè)投標(biāo)平均總價(jià)A。
評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)（合理最低價(jià)）=A×K，K值建筑工程為97%-93%，裝修、安裝工程下浮范圍為95%-90%，市政工程下浮范圍為93%-88%，園林綠化工程下浮范圍為92%-85%，其他工程下浮范圍為95%-90%，各地可根據(jù)情況適時(shí)對下浮范圍進(jìn)行調(diào)整。招標(biāo)人需在招標(biāo)文件中明確具體下浮區(qū)間。項(xiàng)目具體下浮率根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的下浮區(qū)間在開標(biāo)時(shí)抽取，或者在招標(biāo)文件中明確確定固定下浮率（下浮率取整）。
評標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)=(A×50%＋B×30%＋C×20%)×K
A=招標(biāo)控制價(jià)×(100%－下浮率Δ)；
B=在規(guī)定范圍內(nèi)的評標(biāo)價(jià)除C值外的任意一個(gè)評標(biāo)價(jià)，在開標(biāo)時(shí)隨機(jī)抽取確定；抽取方式：若評標(biāo)價(jià)在A值的95%(及以上)范圍內(nèi)，則該類評標(biāo)價(jià)不納入B值抽取范圍；若在A值的95%-92%（含）、92%-89%(含)范圍內(nèi)，則在兩個(gè)區(qū)間內(nèi)各抽取一個(gè)評標(biāo)價(jià)，與在A值的89%以下至規(guī)定范圍內(nèi)的其他評標(biāo)價(jià)合并后作為B值抽取范圍。若按上述辦法未能抽取B值，則在規(guī)定范圍內(nèi)的任意一個(gè)評標(biāo)價(jià)（除C值外）中隨機(jī)抽取B值；
C=在規(guī)定范圍內(nèi)的最低評標(biāo)價(jià)；
規(guī)定范圍內(nèi)：評標(biāo)價(jià)算術(shù)平均值×70%與招標(biāo)控制價(jià)×30%之和下浮25%以內(nèi)的所有評標(biāo)價(jià)；
下浮系數(shù)K、下浮率Δ，在開標(biāo)時(shí)按下表取值范圍內(nèi)隨機(jī)抽取。下列系數(shù)、下浮率各地可根據(jù)實(shí)際調(diào)整。
政府采購不是簡單的交易，其更承載著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的政策性目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價(jià)格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)。
法律的生命在于實(shí)施。通過確立依法采購的市場規(guī)則，建立公開、公平、公正和誠實(shí)信用的政府采購市場和規(guī)范參與政府采購活動(dòng)企業(yè)的行為，促進(jìn)政府采購市場良性發(fā)展，有效規(guī)范了政府支出行為和政府采購市場交易秩序，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)誠信經(jīng)營環(huán)境的建立。
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